作者简介: 朱家德，副教授，管理学博士，温州大学高等教育研究所副所长，从事教育法学、教育政策学和院校研究。  

摘要： 大学治理现代化是指以累积治理有效性来强化治理合法性的过程，是大学自身不断建构的过程，也是大学治理改革的目标。我国大学治理现代化面临形式有效性和实质有效性的双重危机，这在治理体系方面表现为治理共识不足，治理结构有待完善；在治理能力方面表现为既得利益群体与权力精英共谋互为强化，治理失范行为时有发生。超越大学治理现代化困境的可能路径是不断累积治理有效性进而强化治理合法性：一是培育大学信仰，提高发展战略目标的有效性；二是实施好大学章程，提高治理体系的有效性；三是规制既得利益群体，提高治理能力；四是以程序正义和道德规范治理行为，打破政绩困局。

关键词： 大学治理现代化；大学治理有效性；大学治理合法性

 大学治理现代化是国家治理现代化的有机组成部分，也是“深化教育领域综合改革、加快推进教育治理体系和治理能力现代化”的重要内容。那么，什么是大学治理现代化？当前我国大学治理现代化建设面临哪些困难？如何实现大学治理现代化？目前学术界与实务界均未做出明确的回答，这致使我国大学治理现代化建设缺乏必要的理论支撑，治理改革实践效果不佳。实际上，有研究表明，目前还没有充分的实证研究可以证明哪个国家的大学治理改革显著改进了治理效果。文章拟从大学治理有效性与大学治理合法性的关系切入，分析大学治理现代化的本质内涵，进而分析当前我国大学治理现代化面临的困境以及超越困境的可能路径。

一、 大学治理现代化的理论构建：治理有效性与治理合法性的关系

 任何组织治理都必须解决两个基本问题，即有效性和合法性。在国家治理中，有效性是“指国家有足够强大资源汲取和配置能力，能够保证社会改革目标的充分实现”；而合法性是“指社会改造的目标和手段应该符合社会期待，以赢得社会的认可、支持和忠诚”。通常认为有效性可以分为两个维度，即形式有效性和实质有效性。形式有效性的核心是民主参与原则，如果一个组织的治理结构、治理过程回应了利益相关者参与治理的民主诉求和体现了必要的程序正义原则，我们可认为该组织治理具有形式有效性。实质有效性的核心是效率原则，如果一个组织的治理结构、治理过程、治理能力有利于保证各种资源得到合理配置，该组织治理具有实质有效性。合法性也可以分为两个层面，即体制特性合法性（对政治体系“特性”的认同）和体制作为合法性（对政治体系“作为”的认同）。前者指利益相关者对组织的治理体系的认同，涉及治理理念、发展战略目标和治理结构；后者指利益相关者对组织的治理能力的认同，涉及治理行为和治理效果。组织治理的有效性与合法性是一种因果关系，有效性是“因”，合法性是“果”。无论组织治理的形式有效性还是实质有效性，都是组织获取并提高合法性的基础。哈贝马斯（Jürgen Habermas）曾指出：“任何一种政治系统,如果它不抓合法性,那么,它就不可能永久地保持住群众(对它所持有的)忠诚心。这也就是说,就无法永久地保持住它的成员们紧紧地跟随它前进。”

大学治理现代化是指大学以治理体系和治理能力为要素，不断累积治理体系和治理能力的形式有效性和实质有效性，进而提高内外利益相关者对大学治理理念、发展战略目标、治理结构、治理能力、治理行为和治理效果认同的过程。概而言之，大学治理现代化是指大学以累积治理有效性来强化其合法性的过程。大学治理体系是大学实现发展战略目标、达成其使命的制度体系，包括3个层面。一是由国家和地方权力机关、行政机关制定的教育法律法规和规章体系，如《中华人民共和国高等教育法》《高等学校章程制定暂行办法》《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》等。二是党内法规体系，如《中国共产党章程》《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党普通高等学校基层党组织工作条例》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》等。三是大学章程和内部规章制度：大学章程是大学设立的先决条件之一，是大学的治校纲领，根据《教育部办公厅关于加快推进高等学校章程制定、核准与实施工作的通知》，所有大学必须在2015年内实现“一校一章程”；大学内部规章制度包括党委会或常委会议事规则、校长办公会议事规则、学术委员会章程、教职工代表大会实施办法和各职能部门的工作制度等。

 大学治理能力是大学实现发展战略目标、达成其使命的实际能力，集中体现为大学和基层学术组织在政策制定、执行、评价方面的能力。在大学层面，治理能力主要指大学中长期发展规划纲要及五年事业发展规划的制定、执行及效果评价能力，党委会的政治决策能力，校长办公会的执行能力，学术委员会的学术决策能力，教职工代表大会的民主参与能力等。在基层学术组织层面，治理能力也表现为院系发展规划制定、实施和效果评价能力，党政联席会的行政决策能力，学术分委员会的学术决策能力，教职工大会的参与管理能力等。

 “有治理制度，无治理能力，那么制度就徒有虚名；有治理能力，没治理制度，那么能力就会被泛用滥用。”大学治理体系和治理能力是大学治理现代化的一体两面，两者相辅相成。大学治理体系是大学治理能力得以实施的重要制度平台，而大学治理能力是大学治理体系的具体体现。大学治理体系规范并约束大学治理能力的运行，而大学治理能力的强弱也会影响大学治理体系的具体实施和自我完善。科学合理的大学治理体系可以孕育出高水平的治理能力，不断提高治理能力才能彰显大学治理体系的性能。

二、 当前我国大学治理现代化的困境：形式有效性和实质有效性的双重危机

 当前我国大学治理现代化建设面临形式有效性和实质有效性的双重危机，在治理体系方面表现为治理共识不足，治理结构有待完善；在治理能力方面表现为既得利益群体与权力精英联盟互为强化，治理失范行为时有发生。

（一） 治理共识不足

 当前我国大学治理现代化遇到的一个重大问题是没有建立起与之相适应的治理共识，而且随着治理改革进入“深水区”和“攻坚期”，治理的价值冲突在教学、科研、人事、财务等领域突出表现出来。首先是大学权力精英治理事实与民主参与价值之间的疏离。大学治理的核心价值是民主参与，但我国大学治理现状是权力精英治理，这些权力精英包括政治权力精英、行政权力精英和学术权力精英，教师、学生等核心利益主体在最高决策机构中没有获得相应的席位，在重大重要事务决策中处于边缘或缺席状态。政治权力、行政权力遵循政治逻辑和行政逻辑，强调对上级党委政府以及大学本身的忠诚，追求效率；而学术群体遵循学科逻辑，注重对本学科的忠诚，看重的是自身学科的发展。因此，大学政治权力精英、行政权力精英和学术权力精英共同参与的精英治理在事实与价值之间存在难以调和的冲突。其次是大学内部群体间的信任危机。大学内部各群体的利益诉求存在差异，现在大学内中老年教职工与青年教职工、编制内教职工与编制外教职工（人事代理、临时聘任等）、教师与行政人员、低职称教师与高职称教师、普通科员与处级干部、处级干部与厅局级干部、学生与教职工等群体之间的矛盾比较突出，他们在涉及住房分配、职称评审、岗位聘任、岗位津贴等切身利益问题上很难达成共识；各群体之间存在比较严重的信任危机，特别是代表党政权力的群体和代表学术权力的群体之间的信任危机尤为严重。大学治理主体强行推进工作轻则引起怠工，重则引爆群体性突发事件，如2013年重庆工商大学二届五次教职工代表大会暨工会会员代表大会讨论和审议《重庆工商大学绩效工资实施方案(审议稿)》，导致数百名教师齐聚校门口高唱国歌维权。我国改革开放是以“放权让利”为先导的，2000年以来国家政治体制和行政体制对集权的需求越来越强烈，在此背景下大学希望内部各利益群体通过民主协商的方式来达成共识也就越来越困难。最后是教学与科研之间的分离。大学中的学科发展是在科学发展的内在逻辑、科学组织、社会需求和政府干预等各种力量作用于学科之上而形成的一种张力下的运动，在学科发展演变过程中,学科有一种为追求自身发展而专注学术研究、逐渐淡化人才培养功能的倾向。被学科规训化了的职业化学者具有通过发表和出版科学研究成果来证明自己适合从事学术职业、属于本学科学术共同体的内在需求。教学与科研在性质、条件以及评价效果等方面存在差异，二者间存在非线性的、复杂的内在关系，教师持有客观主义的科研观，但其教学观则属于建构主义。尽管教师普遍认为教学与科研呈正相关关系，但在学校内部政策影响下，教师不得不认可教学与科研的分离，出现长期备受诟病的“重科研轻教学”问题。由于治理共识不足，大学发展战略目标认可度不高，一些大学章程沦为一纸空文，发展战略规划最后沦为“鬼话”也就不足为怪。

（二） 治理结构有待完善

 当前我国大学治理结构存在以下5个主要问题。第一，政校关系有待进一步理顺。大学治理结构一个突出的问题是办学自主权不足与内部权力监督机制不健全。源于宏观制度环境的制约、行动者认知方式的制约以及制度的历史累积效应，大学办学自主权始终没有跳出“一收就死，一放就乱”的循环,成为久拖不决的政策难题。在政府职能转变的大背景下，2013年以来教育部取消和下放管理层级的行政审批项目共有8项（其中，取消审批的项目7项，下放管理层级的审批项目1项），包括取消国家重点学科审批、取消高等学校设置和调整第二学士学位专业审批、取消中外合作办学机构以及内地与港澳台地区合作办学机构聘任校长或者主要行政负责人核准、取消高等学校部分特殊专业及特殊需要的应届毕业生就业计划审批等。但1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出，政府有关部门对大学“统得过多”“管得太死”的局面至今没有得到根本性改变，大学办学资源配置具有明显的国家控制模式特征，大学的地位、经费、编制由政府职能部门控制。大学依然是政府的附属机构，政校关系难以适应《中华人民共和国高等教育法》提出的高校“应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理”的需要。第二，书记与校长的关系不明确。在党委领导下的校长负责制中，校长和书记之间的关系不明确，校长是法律框架内的“一把手”，党委书记是政治体制和组织体制中的“一把手”，大学事实上处于“双校长制”，大学运行中容易形成两个中心。这种法律框架与政治和组织框架的矛盾，是完善大学内部治理结构的一个十分突出的问题，如中部地区一所重点大学的党委书记个人比较强势，其任党委书记时是学校绝对的一把手，而转任校长后依然是绝对的一把手，这就削弱了党委领导下的校长负责制的权威性。第三，正校级领导与副校级领导的关系不明确。大学领导班子中的党委书记、党委副书记、纪委书记、校长、副校长、总会计师等均为中管干部或省管干部，现行法律法规没有明确界定党委书记与党委副书记、党委书记与副校长、校长与副校长、党委副书记与副校长这4组关系，正校级领导对副校级领导的干部任免难以产生实质性影响，没有进入党委会或常委会的班子成员不服从集体领导的现象时有发生，副校级领导通常根据领导班子分工在自己的管辖范围内各自经营、各自为政，副校级领导架空正校级领导的局面甚至也会出现。第四，决策机构成员单一。大学党委会或党委常委会作为最高决策机构，其目前存在的最大问题是党委委员来源单一，缺少来自教授群体、学生群体以及工勤人员群体的代表，难以满足各方利益相关者参与治理的诉求。本应是最高学术决策机构的校学术委员会通常异化为一个行政机构，其委员大多是校领导、职能部门负责人、基层学术组织负责人，这样的结果是行政权力凌驾于学术权力之上，学术权力依附党政权力。第五，大学与基层学术组织权责分配不对等。大学与基层学术组织之间的权力分配存在权责不对等现象，基层学术组织承担无限的责任，但缺乏足够的人事权、财权，这已经成为基层学术组织发展的瓶颈。虽然部分大学章程规定了基层学术组织拥有资源配置权，但这种配置权是大学层面剩余的资源配置权，在大学财政等资源分配过程中，基层学术组织几乎没有话语权。

（三） 既得利益群体与权力精英联盟互为强化

 由既得利益者形成并维护既得利益的群体就是既得利益群体。当前我国大学中存在至少4个既得利益群体：一是以党委书记为代表的党委系统，二是以校长为代表的行政系统，三是学术锦标赛制的少数获胜者群体，四是老年群体。四大利益群体在不同层面上构成了点、线、面的几何排布：点就是利益群体中的核心人物，线就是利益集团内部成员聚合在一起的利益链条，面就是利益链条纵横织就的利益网络。大学既得利益群体的行为表现有，党委系统与行政系统明争暗斗，打着为学校发展掌舵、为全校教职工谋福利等旗号，实则是维护本群体成员的地位和利益；行政人员与学术人员争权夺利，行政权力压制学术权力；高级别职称群体视低级别职称群体为附庸，侵占他们的劳动成果；老年群体以对大学发展有过贡献，甚至打着弱势群体的旗号要挟党委行政系统，忽视青年教职工的利益。既得利益群体是大学治理改革的主要阻力，形成了不作为惰性效应。

 大学政治权力精英、行政权力精英和学术权力精英为维护既得利益和减少利益受损，形成了比较稳固的权力精英联盟，以直接制定或影响制定政策的方式参与学术资源配置，职称评审，岗位聘任，住房、薪酬、福利分配等。比如东部一所大学在“十二五”学科建设经费分配时，其以校长和3位副校长为学科带头人的4个理工科学院共分得全校总经费的65%以上，而没有校级领导学科关系挂靠的人文社会科学学院共分到的经费比例不到20%。再比如2013年重庆工商大学教师维权案中，“所谓教职工代表，70%是处长或副处长，25%是正教授，5%是其他代表，一位参会代表透露，他所在的代表团接近40人，其中只有4名一线教师代表”。在职称评审和岗位聘任中，他们通常以“老人老办法，新人新办法”为由给特定群体设置带有倾向性的条件。一些大学还趁职称评审权下放至学校的机会，不顾学校学科发展实际情况而拔高职称评审条件，把大部分青年教师拒在高级职称特别是正高级职称门外；其目的是不给青年教师竞聘高级职称岗位的机会，进而维护现有高级职称人员的岗位，而高级职称人员作为既得利益者恰恰是职称政策的制定者和执行者。总之，当前大学中既得利益群体与权力精英联盟互为强化的现象比较普遍，权力精英往往借政策制定和执行的便利为本群体谋利益。

（四） 治理失范行为时有发生大学治理

 行为失范在学校层面主要表现为，“党委领导下的校长负责制”设计的集体领导容易成为党委书记和校长的领导，党委会或常委会异化为党委书记一言堂的合法化工具，会议时间、议题选择基本由党委书记基于个人判断来决定，校长办公会也容易成为校长个人的办事会议。不少大学并未严格落实《教育部关于进一步推进直属高校贯彻落实“三重一大”决策制度的意见》规定的凡属学校“重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金运作事项必须由领导班子集体研究做出决定”的要求。《高等学校学术委员会规程》对学术委员会委员构成规定“担任学校及职能部门党政领导职务的委员，不超过委员总人数的1/4”，但一些大学为了使校级领导和重要职能部门领导进入学术委员会就扩大委员规模，从而满足教育部令的规定，学术委员会在实际运行中往往被党政权力架空。教职工代表大会在一定程度上成为党委会的附属机构和大学出台重要决策前的“新闻通气会”，没有真正落实《学校教职工代表大会规定》提出的“教职工依法参与学校民主管理和监督”的规定。治理失范行为同样出现在基层学术组织，与学校层面的失范行为并无二致。

 治理行为失范的后果之一是大学陷入“政绩困局”，具体表现为人才培养质量难以满足用人单位的需要、人才流失等。大学权力精英为了实现“有为才有位”，一心抓学位点、科研项目、科研经费、标志性成果、论文等高显示度指标。这在短期内提高了大学美誉度，也获得了利益相关者的认可，增强了治理作为合法性。但从长远来看，人才培养质量得不到用人单位的认可，大学势必被学生、家长、社会所抛弃，部分大学科研业绩快速上升但生源质量、毕业生就业质量却下降的事实可以证明这点。有的大学就像一台永不停止的“榨油机”，不顾科学研究规律和教师专业发展规律，不断提高教师教学科研业绩考核指标。大学教师流动本来是正常现象，但他们选择流动的原因大多与在原大学工作不开心密切关联，而那些有流动意愿但未流动的教师对大学的政策、治理行为也颇有怨言。

三、 超越大学治理现代化困境的可能路径：累积治理有效性进而强化治理合法性

 浏览世界一流大学发展史，可以发现那些大学之所以成为世界一流大学，一个最基本的因素就是构建了有效的治理体系和治理能力，确保治理体系和治理能力能够适应人才培养、科学研究、社会服务、文化传承与创新等功能的发挥。就当前我国大学治理改革实践来说，超越大学治理现代化困境的可能路径是不断累积治理有效性进而强化治理合法性，需要在以下4个方面发力：培育大学信仰，提高大学发展目标的有效性；实施好大学章程，提高治理体系的有效性；规制既得利益群体，提高治理能力；以程序正义和道德规范治理行为，超越政绩困局。

（一） 培育大学信仰，提高大学发展战略目标制定的有效性

 考察现代大学的发展史，我们发现一所大学的治理体系和治理能力通常是以治理理念为基础的，一所卓越大学必然有卓越的大学信仰。当前我国大学治理现代化建设要重视从公正的价值和公正的制度两个维度培育大学信仰。第一，在价值层面，大学信仰主要体现在办学理念和大学使命上，属于大学治理现代化的“意识形态问题”。大学办学理念是大学利益相关者对大学如何运作所形成的理性认识、理想追求及与其有关的大学教育思想观念，其本质是指要把一所大学办成什么样的大学，核心是培养什么样的人和如何培养，具体包括办学宗旨和办学方向、应发挥的职能、培养目标、课程观、专业设置方向、师资队伍建设目标、学术氛围及大学与外界的关系等。大学使命是大学定位理念的体现，是人们对大学必须承担的社会责任的一种认定，也是人们对大学应有价值的一种判断和要求。大学办学理念和大学使命能否得到利益相关者特别是核心利益相关者的认同，事关大学的“意识形态合法性”。大学要准确定位自身的办学理念和使命，重视构筑发展愿景，激励各层次利益相关者为之努力。第二，在制度层面，大学信仰体现为发展战略目标，通过章程和发展战略规划来表达。大学领导班子要重视动员各层次利益相关者积极参与制定本校的章程和发展战略规划，保证教师、职工、学生、校友、政府、社会的民主参与权利，特别是要积极争取政府的支持，提高发展战略目标制定的有效性。发展战略目标确定后，大学要重视利用各种宣传途径向社会各界宣示，争取社会各界对本校发展战略目标的认知、认同，强化治理理念的合法性。境外大学很重视宣传本校的发展目标，一般都在学校官方网站的醒目位置展示。我国不少大学也在其官方网站上公开其发展目标，如北京师范大学在其“简介”中指出“到本世纪中叶把学校建设成为世界一流大学”的奋斗目标，北京理工大学提出“到2040年，把学校建设成为特色鲜明、理工为主的世界一流大学”。利益相关者认知、认同大学发展战略目标，有利于推进发展战略规划的执行，提高发展战略目标的实质有效性。

（二） 实施好大学章程，提高治理体系的有效性

 大学治理现代化的重要建设内容是完善内部和外部治理结构，其中外部治理结构需构建大学与政府之间的新型关系，其核心是财政、编办、教育、科技等政府部门要进一步转变职能，在落实和扩大办学自主权的基础上使大学真正成为面向社会依法自主办学的实体。政府应建立市场导向模式的高等教育资源配置模式，将编制管理权从政府转到大学，建立适合大学组织属性的会计制度。特别是财政、教育部门要减少“工程”“计划”等专项经费建设项目，使大学从“跑部钱进”中解放出来。在完善内部治理结构方面，其关键是要实施好核准过的大学章程，进而实现权力在横向和纵向两个维度上的合理配置，其需涉及党委权力、行政权力、学术权力、教师权利、学生权利等的协调问题，促成这几种权力（利）形成有利于大学发展的“合力”。一是进一步理顺书记与校长的职责关系。大学要重视贯彻落实《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，进一步理顺书记与校长的职责关系。党委书记作为学校党委领导班子的班长，既要用制度约束自己并接受外部监督，也要提高个人道德修养和自律性，否则“支持校长依法独立负责地行使职权”势必会大打折扣。校长也要用制度和道德严格约束自己，组织实施党委有关决议，切实履行教学、科研、行政管理工作。党委书记和校长要以学校发展为重，少一些个人私心杂念，树立政治意识、大局意识，相互信任，建立定期沟通制度。二是建立副校级领导对正校级领导负责制。上级党委政府应尊重大学校长职权，真正落实校长“按照国家法律和干部选拔任用工作有关规定，推荐副校长人选”的法定职权。如果党委书记、校长在副校级领导任免上没有建议权或建议权非常有限，副校级领导是否配合书记和校长的工作很大程度上则靠个人的政治觉悟和道德自律。党委政府应通过法律法规或干部选拔任用制度，明确大学领导班子既要“集体领导与个人分工负责相结合”，也要建立副校级领导对正校级领导负责制，避免副校长绕开校长直接向校党委书记甚至上级党委政府汇报工作。三是建立开放的决策机构。大学既要实现党委系统、行政系统、学术决策系统之间的分权与制衡，也要尊重非既得利益者和弱势群体在决策机构中的话语权，通过建立一种开放性的治理结构，遏制权力精英的利益联盟行为。大学要健全以学术委员会为核心的学术管理体系与组织架构，合理确定学术组织人员构成，使学术委员会真正成为以学者为主体的学术决策机构，党委会和校长办公会要尊重和保障学术组织依照其章程行使职权。四是健全信息公开制度。大学要进一步健全党务和校务公开制度，尊重师生员工、群众团体、民主党派、离退休老同志及社会各界对学校重大决策及实施情况的知情权。各项政策在征求师生意见时，把政策制定的背景、依据和同类高校的相关政策信息等一并说明，让师生知晓学校为什么要制定或修订这个政策，以及如何制定或修订。五是赋予基层学术组织与其职能相匹配的资源配置权。大学应在明确基层学术组织事权的同时，赋予其相应的人事、财政等资源配置权，建立大学与基层学术组织间的资源分配协商机制，保障基层学术组织在资源分配中的话语权。

（三） 规制既得利益群体，提高治理能力

 大学治理现代化建设要规制既得利益群体，实现权力精英联盟危害最小化。首先要加强制度建设和价值观教育，超越各利益群体或部门的利益认同。在制度建设方面，大学要建章立制激发各利益群体特别是核心人物主导或参与改革的积极性和能动性。当年深圳市的主要领导曾要求任何改革都先立规矩后做事，但这后来被群众讽刺为“只见立规矩，却没见做事”，原因就是立了规矩之后，有些政府部门一看对本部门或本人“无利可图”便一推了之。大学治理改革要解决利益群体或部门“无利不起早”与“有利挤破头”的矛盾，无论是党的建设、学科建设、专业建设、人才队伍建设还是基本建设等，都既要照顾部门利益，更要超越部门利益，着眼于学校整体利益和公共利益。在价值观教育方面，大学要尊重行政人员的行政逻辑和学术人员的学科逻辑之间的差异，加强对大学治理层特别是中层干部的社会主义核心价值观教育，提高他们对大学的忠诚度。其次要选拔适当的人担任领导职务，并持续提高领导干部的政治素养和业务能力。正如邓小平指出：“政治路线确立了，要由人来具体贯彻执行。由什么样的人来执行，是由赞成党的政治路线的人，还是由不赞成的人，或是由持中间态度的人来执行，结果不一样。”校长是大学治理结构中的核心行动者，其管理专业化水平在很大程度上决定着大学治理能力的现代化水平。大学治理能力现代化建设要选拔德才兼备的干部充实党委系统、行政系统和学术决策系统，大学领导干部配备需要强调4点：立场坚定，品德高尚；解放思想，实事求是；勇于开拓，敢于担当；博学多识，笃行实干。

提高大学治理能力的核心是提高政策制定、执行和评价的能力。在大数据时代，大学政策制定需要逐步树立“以证据为本”的理念，从传统的政策调研和观点式决策向以多元丰富政策证据为支撑、大数据为助力的政策决策模式转变，提高决策的科学性。大学有必要成立院校研究机构，由受过专业训练的人员收集、分析数据，使数据转化成政策证据，实现从微观数据到宏观政策的实质性连接，融合决策科学化与民主化。大学不仅应建立决策公开与查询制度、决策报告制度和执行决策的督查制度，还有必要建立决策考核评估制度和决策责任追究制度，明确评估主体、评估程序，合理运用评估结果。大学要对一些涉及面广的重大政策制定进行各种风险效益评估、执行过程中及执行后的效果评估，及时总结治理经验与教训；特别是要对五年一度的发展规划进行科学评估，总结规划执行的经验，找出存在的问题，分析规划执行不力的原因，为编制新的发展规划提供客观依据。

（四） 以程序正义和道德规范治理行为，打破政绩困局

 大学治理失范行为往往是治理结构不完善、治理程序正义缺失和治理主体道德失范共同形塑的结果，因此在完善治理结构的基础上要重视以程序正义规范治理行为，并加强政策决策者、执行者的道德建设。首先是制定并恪守政策制定、执行和评价程序，重视用程序正义来规范治理行为。程序正义是一种“看得见的正义”，大学治理体系的有效运行、治理能力的正当发挥需要一定的治理程序来保障，要求体现“最低限度的程序正义”。大学治理现代化建设要求大学保证各层次利益相关者对治理程序的知情权，使其熟悉重大事项决策程序和一般事项处理程序。大学要以章程为纲，健全党委领导下的校长负责制的具体实施规则，规范党委集体领导的议事规则、决策程序，规范校长办公会议事规则，规定学术委员会、学位评定委员会以及其他学术组织的负责人产生机制、运行规则与监督机制，规定教职工代表大会、学生代表大会的负责人产生规则、议事程序等。大学要建立各机构的议事规则以得到有效遵守的保障制度、问责制度、保密制度和回避制度，避免议事程序流于形式。其次是加强政策决策者、执行者的道德建设。实践中，不少大学的规章制度不可谓不完善，制度层面可以说已经做到了滴水不漏，但治理失范行为甚至违法犯罪行为仍时有发生。因此，在加强制度建设的同时，更为重要的是要重视制度参与者的道德因素、心理因素对治理行为的影响，提高政策制定者、执行者的道德自律，力求做到慎独，并矫正不良心理。

 如何打破政绩困局？一是切实提高人才培养质量。提高人才培养质量是大学强化其治理合法性的根本举措，大学只有切实提高人才培养质量才能回应社会经济发展的新要求，彰显其办学效率和办学效益。如果一所大学毕业生质量低下，那么，即使该大学在其他方面做得再好，也会不可避免地遭到公众的质疑，陷入治理有效性危机。大学所培养的毕业生满足用人单位的需要，才能保障稳定的、高质量的生源，大学才能实现可持续发展。二是稳步推进大学治理现代化建设。大学治理现代化是一个具有层次结构的目标体系和循序渐进的过程，要先易后难、稳步推进。首先，大学要重视解决好教职工的职称晋升、岗位聘任问题，处理好津贴分配、住房等涉及各群体切身利益的问题。其次，大学要创造条件助推各群体实现专业发展，特别是解决青年教师专业发展问题。青年教师是大学发展的希望所在，但他们又是弱势群体，他们的问题若得不到妥善处理，将会增加大学治理现代化的困难。最后，大学要积极回应各利益群体民主参与治理的权利诉求。