摘  要：政府作为公立高校举办者与管理者角色分离对于厘清政校关系、构建平等的高等教育治理体制，完善高校法人治理结构与国有资产管理有重要意义。但现行规定并未将公立高校与民办高校的举办者权利义务区分开来。国家举办公立高校本质上是对国有资产（公共财产）的一种公法上的分配，以实现公共性为目的。因此，公立高校举办者权利在性质上应当是一种公权力。举办者的身份是基于国家投入公共财产创办与维持高校运转的行为而获得，因此其权利义务也应当以此建构，并以实现资产的合理使用为基本限制。

关键词：公立高校举办者；公共财产；合理使用；权利；权力

政府与公立高校的法律关系是我国高等教育治理体系的重要内容，也是高等教育治理法治化的重要领域。从法律关系来看，政府既是代表国家的举办主体（“举办者”），又是履行公共教育行政职能的管理主体（“管理者”）。前者身份仅针对公立高校，后者身份则同时面对包括民办高校在内的所有高校。早在1995年原国家教委出台的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》中，就指出“争取到2000年或稍长一点时间，基本形成举办者、管理者和办学者职责分明……的体制框架。”可见，区分政府的不同身份及其相应的权利义务，对于“形成举办者、管理者和办学者职责分明的格局”具有重要意义。《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）则规定由高等学校章程确定举办者的权利义务。但目前学界对政校关系的研究中，对政府作为公立高校举办者的研究相对较少，特别是对于公立高校举办者权利义务的性质、内容和法理基础研究匮乏。由于举办者与高校之间的关系迥异于管理者与高校之间的关系，因此当举办者职能与管理者分离后，政府与高校间这种新型关系应当如何建构、相应权利义务应当如何行使都仍有待研究者的进一步研究。

一、公立高校举办者制度研究的意义

（一）厘清政府与高校间的法律关系，构建平等的高等教育治理体制

　　在我国现有的政校关系研究中，政府是作为抽象整体出现的，但实际上我国政府有不同层级与多个所属部门，各自的角色与任务应有不同。20世纪90年代末至本世纪初，我国高等教育管理体制进行了从“条块分割”到“条块结合”的改革，通过“共建”“合作”“合并”“协作”和“划转”五种改革形式将400余所行业高校划转地方，形成了“教育部直属高校”“其他部委直属高校”与“地方高校”等多种高校类型。不同高校所需要面对的政府并非抽象意义上的政府，而是各个具体的行政机关。这些行政机关并非都是高校的“管理者”。以教育部为例，它对于直属高校既是管理者，又是代表国家的举办者，但对于其他部委所属高校或是地方高校而言，它只是管理者而非举办者。又如，仍然拥有所属高校的其他行业部门，其究竟只是举办者，还是举办者和管理者身份兼而有之，其与教育部作为行业管理者的关系到底为何，现有法律政策文本并未规定。如果将民办高校也纳入研究视野，我们会很容易发现这两种角色的不同。对于民办高校而言，其举办者与管理者有着清晰界限，政府部门仅是其管理者，而其举办者则是私法主体，管理者与民办高校的法律关系显然不同于举办者与民办高校的法律关系。因此，从法律关系上说，作为举办者的政府部门，是代表国家行使举办者权利而非法律授予的行政管理权，如果不加区分地将政府都称为管理者，显然不利于正确处理其与举办高校的关系，也会导致公立高校与民办高校管理体制的不公平，为公立高校增添行政义务与负担。

　　此外，中国特色现代大学制度的探索与高等教育治理体系现代化建设也对举办者制度提出了更高要求。如2014年国务院《关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校”，这种新型的公立高校类型与我国现有的公立高校并不相同。由于并非由国家全额出资而是由国家主要出资或国家参与出资，混合所有制高校的举办者同时包括政府与个人，此时政府同时具有举办者与管理者身份，其职责的履行必然不同以往。因此，对政府举办者身份及其权利义务的研究也是改革所带来的现实需求。淡化公立高校举办者角色使其与管理者身份混同的“双重权力主体合一”格局实则是会使二者界限不清、权利（力）义务混淆，破坏高校办学自主权。因此有必要重提“举办者”的独立身份，使之重回高等教育治理体系现代化的视野。

（二）完善高校法人治理结构，保障高校办学自主权

2017年，中共中央办公厅和国务院办公厅发布了《关于深化教育体制机制改革的意见》，指出应“依法落实高等学校办学自主权，完善中国特色现代大学制度”。举办者是高校法人设立、运行及终止的重要参与主体，是法人治理的关键环节，也是中国特色现代大学制度不可缺失的一环。它承担着维持高校正常运行的重要职能，其职能边界实际上也是高校法人的自主边界。与政府机关法人化类似，我国作为事业单位法人之一的高校法人具有外赋性，是基于简政放权政策背景产生，缺乏现代法律意义上的法人内生实质。这使得高校与政府间的关系更倾向于德国法上不具有完全法人地位的公营造物，而不是具有自主与自治性质的公法社团。换言之，高校在行政法上总体仍然是依附于政府而存在，双方关系虽在理论上或形式上属于外部行政法律关系，但事实上仍具有内部隶属关系的特征。建立健全举办者制度实际上是将政府（举办者）与高校（法人）的关系由主体内的行政隶属关系彻底转变为主体间的法律关系。这是进一步理顺政府与高校法人之间的法权关系、推进政府与高校关系外部化以及促进依法治教不可或缺的举措。政府作为举办者存在而不是官僚制意义上的行政上级存在，是坚持高校法人独立人格的前提，有利于实现高校法人通过章程的自治。同时，这也能更加丰富政府对高校的治理方式与治理手段，通过章程的治理模式相比管理者的高权控制模式更为柔性，有利于改善高校治理，实现教育目标。

（三）完善高校国有资产管理模式，保障高校的自主利用权

公立高校举办者制度与我国高校财政体制、国有资产管理机制有着重要关系，因为举办者的基础功能即是出资与对财产的管理。在传统控制模式下，政府与高校在财产权方面具有“一管就死，一放就乱”的基本特点。实践中，高校市场化、国有资产流失与高校积极性受抑、科研动力不足的双重危机往往并存。从法权关系角度来看，这是因为我国高校仍然对政府具有高度依赖性，难以成为一个完整意义上的学校法人。建立健全举办者制度，明确政府作为举办者的职责，以章程或契约的方式约定双方权义边界，既有利于政府使用绩效激励、竞争机制，加强对高校国有资产的穿透式监管，提高行政效能，也能保障高校对资产的自主利用权利。事实上，我国早已察觉到举办者与管理者角色的根本差异，对举办者制度在国有资产监管方面的优势有着越来越清晰的认知，并在国有企业、文化单位、公立医院等国有投资领域探索建立健全出资人制度模式，在保障法人自主权的前提下提高监管效能。我国国有资产领域最成熟的举办者制度即是国务院国有资产监督管理委员会。有学者指出，国资委的出现对提升效益与风控水平有着显著作用，是历史进步。这就不难理解，同为事业单位的公立医院为何会成立公立医院管理委员会，由专门机构集中行使政府的举办权。

二、公立高校举办者权利的法律性质

举办者与高校之间是基于资产投入行为而非基于法律规定而享有的权利义务，因此其法律性质与行政管理权应有所区别。民办高校举办者与民办高校之间是一种平等的权利义务自不待言，但公立高校举办者权利到底是私法意义上的权利抑或公法意义上的权力则存在争议。公立高校举办者概念最早出现于1995年的《关于深化高等教育体制改革的若干意见》，该文件规定举办者所享有的是“权力”义务。而到了1998年《高等教育法》等法律法规，相关表述则变为了“权利义务”。《高等教育法》第28条规定，高等学校的章程应当规定举办者与学校之间的权利、义务。这一规定并未将公立高校与民办高校的举办者区分开来。2012年出台的《高等学校章程制定暂行办法》也延续了这一做法，在第5条规定高校举办者应“落实举办者权利义务，保障学校的办学自主权。”根据这些上位法规定，现实中公立高校章程一般也都将举办者视为权利主体，尽管他们常常将举办者“权利”与行政主管部门的“权力”混淆。

　　但在笔者看来，将公立高校举办者的职责主要认定为一种私权利是欠妥的。公立高校的资产投入行为本质上是行政行为，是国家教育权的行使与公共财产的分配。因此，这种举办者“权利”的实质主要是公权力而非私权利。将民办教育举办者的“权利”与公立高校举办者的“权力”统一规定为“权利”，只是为法律行文的便利。

　　（一）举办高校所投入的是国家公产，以公共福祉为目的，受公法调整

　　在大陆法系国家的公法学理上，根据财产是否供公用，国家财产往往有国家公产与国家私产之分。虽然各国对国家公产与私产的具体内涵不尽一致，但大体而言：国家私产或私物往往可以用于商业交易，故多为经营性资产，主要包括国有企业的国有资产；国家公产（公物）则以公用为特征，一般不可用于商业交易，包括行政财产、公共用财产等。从目的上说，国家私产主要用于交易目的，致力于创造经济价值与增值保值，而国家公产更关心其合理使用以及满足大众福祉的公共目的。我国虽然并未在实体法上明确区分这二者，实则从法源适用上也存在差异。国家私产主要适用财产法的规则，但也受公法的限制；而国家公产则主要受公法规制，但也应遵循财产法的基本规则。

　　从目的上说，公立高校本质上是国家为履行自己提供教育服务职能的物质基础与保障手段，也是受教育基本权与学术自由权组织保障功能的体现。高校所直接支配的资产，尤其是由政府直接出资的资产都是政府履行保障受教育权和学术自由、提供公共教育服务的物质基础，是以满足公众福祉为直接目的。从适用法的角度来说，根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第3条第2款规定，事业单位国有资产包括国家拨给事业单位的资产，事业单位按照国家规定运用国有资产组织收入形成的资产，以及接受捐赠和其他经法律确认为国家所有的资产，其表现形式为流动资产、固定资产、无形资产和对外投资等。换言之，公立高校的资产基本都是国有资产。这些资产可以根据适用法律的不同分为两类：①主要受财政法等广义上的公法调整的资产，如“国家拨给事业单位的资产”、学费收入等；②主要受合同法、知识产权法、物权法等私法调整的资产，如高校的经营收入、捐赠收入等。但由于公立高校本质上的公益性与公共性，公立高校的资产主要受行政法调整是不争的事实。

　　（二）国家举办公立高校是对公共财产的一种分配，其本质是公权力

　　众所周知，国家是公立高校的所有者。《教育法》第32条第3款规定，“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”其基本法依据是《宪法》第12条“国家保护社会主义的公共财产”。但实际上，这里的“国家所有”同时具有公法或宪法意义上的国家所有与私法上的国家所有权双重内涵。随着公私法融合与公共任务的多元化，国家与公民之间的关系除了行政法律关系或宪法关系，也可以是民事关系。国家不仅可以有作为公法人的行政机关，也可以“私法人”的形式出现，如政府采购、国有企业。国家作为公立高校的所有者同样有这双重身份。当高校以民事主体身份参与民事活动时，国家对高校的资产享有物权法规定的国家所有权，禁止个人侵占、损毁。如《高等教育法》第63条规定的“高等学校所办产业或者转让知识产权以及其他科学技术成果获得的收益”，这显然是高校进入民事活动领域，此时的收益属于国家所有，而高校属于经营者。所以学者指出，国家与高校的资产关系是所有者与经营者的关系。从《物权法》的规定来说，这是确定的。

　　但是，国家举办高校的活动却并不是国家在参与民事活动，而是国家在履行自己高等教育服务的给付行政义务，因而此时的国家所有者身份并非源于物权法规定的“国家所有权”，而是宪法上的“国家所有”。对于宪法上国家所有的法律性质，学术界目前仍有争议。相关学理大致可以分为财产权说、公权说、名义所有权说、立法形成说、双阶层说、公共财产制说等类型，但从目前的趋势来看，将宪法上的“国家所有”视为一种公权力的观点已经越来越得到学者们的认可。国家举办公立高校所投入的国有资产是社会主义公共财产的一种，以实现公共利益为目的。如有学者揭明，所有公共财产的形成、运作、消灭、保护等各方面，都是依据公共权力的，在民法意义上可以成为权利，以宪法意义而论，现代公法上的国家或政府无权利，政府对于公产的所有和管理，是政府对人民应负的责任，是一种公法上的义务，但绝非权利。国家举办公立高校所拨付公共财产的行为，是对公共财产的一种分配、管理与合理使用（这从拨付高校财产主要适用财政法可以得到印证），那么这也应当是行政权力的一种行使方式。

　　（三）举办公立高校主要是成立或维持公法人运行的行政组织法行为

　　所谓行政组织法行为是指对行政组织的设立、变更与终止的行为，在这里即设立、变更、维持与终止高校的行为。公立高校虽非直接从事行政活动，但其占有、使用国有资产是受国家机关或法律授权履行着行政职能或公共任务（即高等教育服务供给），因而公立高校属于公法人。由此，从组织法上说，国家举办公立高校的行为是设立或维持公法人运行的行为，这种行为具有持续性。既然如此，举办者的权利义务就应当是公法意义的权力。

　　依据公物法的规则，国家为高校提供财产不仅需要举办者将资产交付给高校，还需要做出将其公用的意思表示，以供教师、学生等利用，这种意思表示可以通过法律法规如《教育法》《高等教育法》，也可以通过高校章程等形式做出，可以是明确规定，也可以是推定。由此可见，高校章程对于举办者制度的相应规定，实际上是做出相应意思表示，而举办者自身也应当遵循该意思表示。在这一意义上，高校法人与政府具有平等性。

　　（四）举办者权利虽属公权力，但更具有民主性与平等性

　　尽管举办者的权利义务在法律性质上主要是公权力，但这种公权力并非传统上的秩序行政，而是服务行政的一种。它的具体内容与行使形式迥异于传统上依赖行政高权的秩序行政（“管理者”）。从目前的法律规定来看，它是通过章程约定的方式实现，这种具有契约法意义的行使方式正是区分管理者与举办者角色的意义所在。也正因此，尽管笔者认为公立高校举办者与民办高校举办者的权利性质不尽相同，但二者在契约形式上的共通性与出资人特性决定了相关立法规定也并不必然需要修改，而完全可以通过法律解释方法弥补缺陷。其次，因为我国国家所有权制度规定在《物权法》这一私法当中，高校对高校资产的支配与利用不仅遵循公法的原则，也接受私法的规制，尤其是高校参与民事活动所取得的经营收入、捐赠收入，其实质是在法律规定或政府授权范围内代表国家行使物权法上国家所有权的部分权能（占有、使用、收益等）。第三，正如学者指出，不管是公产还是私产，本质上都是财产，那就应当遵循财产法的基本规则，保证使用人的自主权，以“促使使用人积极履行权利和义务”。由此举办者投入与监管国有资产同样应当充分尊重与保障高校的占有、利用与支配权,也即高校的自主权，以实现高校资产的合理使用。所以，尽管举办者权利在性质上主要是一种公权力，但举办者与办学者的关系比管理者与办学者之间的关系更为平等、柔性、民主、可协商，同时也要受到私法调整。

　　至此，笔者对上述论证过程作一小结：①国家举办公立高校是为履行服务行政义务，所投入的资产是以公共福祉为目的的公产；②国家举办高校主要是对国有财产在公法上的一种分配，是公权力的一种行使方式；③举办高校本质上是行政组织法行为，是成立与维持公法人的行为。所以《高等教育法》等法律规定所指的公立高校举办者权利义务，本质上是行政权力或义务。但是，这种权力迥异于管理者，更具有横向的平等法律关系意义。

三、公立高校举办者的权利义务内容与基本限制

厘清公立高校举办者的权利义务是确保政府正确履行职能，保障高校办学自主权，完善高校法人治理结构，构建和谐的政校关系的重要基石。从教育法的角度而言，举办者与办学者的职权划分仍然存在众多问题，如何在实现高校教育资产合理使用与保障高校的自主之间实现平衡是当前举办者权利义务边界的核心问题。职业院校股份制与混合所有制改革后，如何平衡多个举办者之间的权利义务，既激发高校办学的积极性，又保证国有资产不流失、学校办学质量不下降、师生权利义务不受资本侵蚀也将是新的棘手问题。再者，由于高校类型的多样化，不同类型如中央高校与地方高校、教育部直属高校与其他部委直属高校之间对于举办者权利义务的规定是有很大区别的，任由高校与举办者协商而不予规制，很容易导致天平失衡，因此法律对于不同类型高校的举办者权利义务应当有类型化的规定，以适应现实的多元需求，但这种类型化也不能超出举办者所享有的举办权的实质与权利边界。换言之，将来的法律变革应坚持多元性与统一性的结合，实现底线规制，即由法律法规规章设置举办者权利义务的基本标准与权力界限的同时，鼓励各类高校与其举办者之间探索新的政校关系、约定最适合学校发展的权利义务清单。

（一）公立高校举办者的权利与义务

举办者的身份是基于国家投入公共财产创办与维持高校运转的行为而获得，因此其权利义务也由此而来，并且应当围绕这一点建构，包括选择合适人选、制定利用规则等以实现资产的合理使用。具体而言，举办者的权利包括事权、财权与监督权。

事权是指举办者具有依据法律规定与原则，参与高校重大决策，以确保高校合目的性办学的权利。主要是指高校分立、合并、变更名称或类别、终止等事项；选择管理者的权利，如任免公立高校的校长、副校长等学校负责人；学校基本办学目标、方向与职能的设定；学校基本组织架构与法人治理结构；同时，根据《高等学校章程制定暂行办法》第16条第2款的规定，举办者有权参与制定和修改高校章程。在现实中，举办者在这些方面具有决定权。以章程为例，根据《高等学校章程制定暂行办法》第23条的规定，其他部委直属高校的章程须经所属部委同意后报教育部审核，这里部委的同意权实则就是举办者权利，而教育部的审核则是管理者权力。需要注意的是，举办者对高校重大事项的干预权乃至决定权包括哪些内容直接影响到其与办学者的关系，影响到公立高校的办学自主权，有必要在《高等学校章程制定暂行办法》中对举办者事权范围作基本的限定。

财权则是指举办者为促使高校合理使用国有资产而具有的财产性权利。国家举办公立高校并非为了营利，而是为了促进和实现社会公共利益，也就是说，公立高校具有非营利性和公益性。因此，公立高校的举办者在财产性权利上受到特殊限制，不能享有资产收益的权利。根据《事业单位国有资产管理暂行办法》第7条、《教育部直属高等学校国有资产管理暂行办法》第6条之规定，举办者在权限内享有规章制定权、审核权、监管权与检查权等权利，以优化国有资产配置。

监督权是指举办者作为国家代表人与重要利益相关人的身份对督促高校合法、合理运营的监督。这种监督权来自于举办者身份而非管理者身份，如根据《高等学校章程制定暂行办法》第3条第2款规定，高等学校应当公开章程，接受举办者依据章程实施的监督、评估。事实上，这是高校问责制度的重要组成部分。但是，从目前各高校公布的章程及其实施效果来看，举办者的监督权利及其行使方式并未在公立高校章程中得到较好规定，实践中这一监督权行使的具体效用也有待观察。

严格说来，公立高校的举办者作为公法人，它所享有的权利也是其必须履行的法律义务。这是其不同于民事主体的重要特征，但除此之外，举办者仍有其他义务。首先，公立高校的举办者必须履行保证高校资产充足义务。除了最初成立时所投入的资产，举办者还应为学校成立之后正常运营所必不可少的经费提供保障，即保障办学经费义务，这是保障高校实现办学目标的前提。其次，举办者负有维持资产的义务。国家一旦将财产投入到高校之后，则不能随意将财产抽回，不得挪用公立高校的办学经费，这实际上是法律上诚实信用原则的贯彻。再次，举办者具有保障学校事务不受非法干涉，提供符合法律法规与章程规定的办学条件的义务。复次，举办者不得损害公立高校的办学自主权，不得干涉公立高校的正常办学活动，公立高校享有法人资格和法定的办学自主权。最后，举办者有遵守法律法规和高校章程的义务。公立高校章程是公立高校与举办者之间的法定协议，是公立高校的内部“宪法”，需要得到包括举办者在内的高校相关利益主体的尊重和落实。总之，高校举办者的义务都离不开“为高校实现社会主义办学目标提供优质服务”这一核心，其本质是国家保障义务。

（二）公立高校举办者权利义务的基本限制

从我国高等教育体制改革的历程来看，基本趋势是政府简政放权、管办分离，逐渐扩大高校的办学自主权，以构建政府与高校尤其是与公立高校之间的新型关系，实现法人的自我治理。在此方面，西方也有着相似的改革动向。自20世纪90年代以来，高等教育领域出现的新公共管理主义潮流席卷全世界，众多国家在高等教育改革中引入了私营企业的管理模式与理念。以德国为例，国家与大学的关系一反过去侧重高权行政的态度，开始透过双方处于平等地位的行政合同即“目标协定”（Zielvereinbarung）作为调控工具。政府与大学在目标设定与资源配置上达成共识，并以合同形式具体规定双方的权利义务内容。德国大学的法律地位也经历了重大变革，从“二战”前的国家隶属机构（不具有法人地位的公营造物，或曰行政设施）、1976年“公法社团，同时是国家机构”双重身份，到1998年“或以其他法律形式设立”，允许能与国家订立行政合同的主体（完全意义上的公法社团法人甚至公法财团法人）的出现，双方成为相对更平等的主体，从而强化了大学的自治权限。我国政府的举办者角色实则与之类似，通过法律与章程规定的方式实现对大学的治理，以保障大学的自治，实现权力的民主逻辑，因此章程内容首先构成对举办者权利义务的有效限制。再者，高校国有资产管理本质上也是财产法，因而也受《物权法》等私法调整。最后，公立高校举办者本身是公法人，其权利行使应当遵循行政组织法与行政行为法的基本原则。正如学者指出，“社会主义公共财产”与私有财产权的社会功能不同。“公共财产”以实现公共目的为主要任务，“合理利用”是其本质特征；“私有财产”则以实现个体对财产的自由支配为主要任务，私有财产的自由支配是私有财产权保障的核心。这就意味着，举办者不能满足于提供教育服务，更要实现教育资源、教育服务的合理性最大化。为实现这一功能，公立高校举办者在行权的过程中，必须坚持比例性、公益性及合目的性等原则。

1. 比例性原则。比例性原则指作为实现目的（或结果）手段的措施，必须符合妥当、必要和合乎比例的要求。比例性原则包含三个小原则：妥当性原则、必要性原则和均衡性原则。在这里，比例性原则是指公立高校举办者在权利行使过程中应注重保障高校法人的独立地位与办学自主权，所干预的范围与措施应当是必要且合乎比例的。比例性原则既是对举办者的限制，也是对公立高校自主权的保障。我国的事业单位改革也正在向这一目标迈进。中共中央、国务院《关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出，实行政事分开，进一步落实事业单位法人自主权，建立健全法人治理结构。因此，公立高校举办者必须在比例性原则的基准内行使出资人权利，不得干预高校的自主权利。为此，举办者在行使权利时，首先不是像管理者那样强调外部行政高权的监管，而是应依据法律法规的规定，通过核准章程的方式与高校协商自主决定权的范围与基本事项。其次，作为举办者仅能对重大事项的决策进行干预（具体方式可以依据具体事项采取审批、备案或事中事后监管制度）。

2. 公益性原则。不同于国有企业以保值增值为合理使用的评价标准，公立高校的资产是以提供优质高等教育服务、实现社会主义办学目标为合理利用的标准。也就是说，在我国现行高等教育治理体系下，公立高校不能过于参与市场竞争，而应坚持非营利性和公益性。《教育法》第26条第4款规定，以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织。《高等教育法》第24条规定，设立高等学校，应当符合国家高等教育发展规划，符合国家利益和社会公共利益。因此，与国资委侧重国有资产的保值增值相反，公立高校举办者应确保公立高校国有资产使用的公益性方向，这对于举办者如何规制高校市场化与监督管理高校国有资产有着重要意义。特别是股份制或混合所有制改革以后的职业院校很容易陷入营利性与国有资产私有化的鸿沟，对此法律法规应做出相应的制度设计与安排。

3. 合目的性原则。公立高校举办者的目的在于提供优质的教育服务，保障高等教育服务供给，这也构成举办者权利行使所应遵循的目的性限制。此外，根据我国《教育法》《高等教育法》的规定，贯彻宪法和法律所规定的教育方针宗旨，确保公立高校的社会主义办学方向，实现高等教育发展的任务也是法律规定的举办者目的之一。因此，在高校的重大决策中确保高校的社会主义办学方向，实现发展高等教育或者办学的基本目的。从某种意义上说，这是举办者行使权利的根本原则（即以给付保障为核心），是其出发点与落脚点，也是国家对公立高等教育事业公益性的必要控制和监督。此外，从合目的性原则中还可衍生出平等原则和合理原则。平等原则是指国家在举办公立高校时应当实现教育资源的平等、公平分配，以实现社会正义、教育公平，从而达到最大化的合理利用。而合理原则是指举办者在行使举办者权利时应当合理平衡各种公共利益，并保障公民基本权利，如受教育权、学术自由。

四、结语

政府作为公立高校举办者与管理者角色分离对于厘清政校关系、构建平等的高等教育治理体制，完善高校法人治理结构与国有资产管理有重要意义。但现行规定并未将公立高校与民办高校的举办者权利义务区分开来，而是选择作统一规定，这实际上是对公立高校举办者身份与职能的错误认知。国家举办公立高校本质上是对国有资产（公共财产）的一种公法上的分配，以实现公共性为目的，是国家在履行自身的教育职能。因此，公立高校举办者权利应当是一种公权力而非民事权利。举办者的身份是基于国家投入公共财产创办与维持高校运转的行为而获得，因此其权利义务也应当以此建构，包括人权、财权、事权等诸多内容，但应当以实现资产的合理使用为基本限制。

（作者：申素平，中国人民大学教育学院副院长、教授；周　航，中国人民大学教育学院博士研究生）