李云飞：近年来我国大学治理结构研究述评

摘要：作为当前大学治理领域的一个研究热点，学者们对于大学治理结构的研究取得了不少成果，但也存在一些问题。文章从大学治理结构的定义和特点、内外部治理机构、完善大学治理结构的措施等方面进行综述，指出当前研究存在缺少对基本概念的划分和界定、对大学内部治理结构的研究较多对大学外部治理结构的研究较少以及研究热点分散、视角多样等特点，并进行简要的评价总结。

关键词：大学治理结构；高等教育；教育管理

1大学治理结构的定义、特点

1.1 大学治理结构的定义

现有定义按照其所强调的内容大致可以分为两类：一类强调制度安排，另一类在制度安排的基础上强调权力配置。

第一类：强调制度安排。这一视角侧重把大学治理结构作为一种处理大学组织内外关系的制度安排。例如，张建初认为协调大学内部关系的制度设计便是大学的内部治理结构。张维迎的解释更为细致，他认为大学治理结构不仅包括规范大学与政府关系的教育管理体制，也包括资金、督导、决策等的相关设置和安排。熊庆年和代林利认为大学治理结构就是与大学组织有利益联系的“群体的相互关系”，保障组织的运行、实现组织的目的是其功用。

第二类：强调权力配置。这种视角从制度安排的角度更进一步，侧重认为这种制度安排的核心在于对大学内外部相关者权力的分配，尤其是决策权。周光礼认为高校内部有关权力分配的安排便是大学治理结构。龚怡祖认为大学治理结构本质上是一种决策权结构。管培俊把它当作“决策机构的设置及其决策流程”。朱家德认为大学治理结构本质上是一种大学利益相关者决策权的“配置模式”，这与肖金明“各种决策权力的分配结构和制度安排”的表述无二。

1.2 大学治理结构的特点

“任何的大学都是遗传与环境的产物”。大学的治理结构本质上是一种以权力分配为核心的结构安排，受到环境的显著影响，不存在固定模式。关于这一点，学者们基本达成了共识。例如，苗红庆认为“学校治理结构没有统一的模式”，应综合考虑各方因素进行治理结构的设计。管培俊指出好的大学内部治理结构具有历史方位感，大学具有“坚固的民族和国家的根基”。

2大学内部治理结构研究

大学的内部治理结构是对大学内部利益相关者的各种权力安排。学者们对这些权力的划分有两种类说。三种类说，如“学术、市场和政治权力”或“政治、行政和学术权力”；抑或“行政、学术和学生权力”及“学术、党政、学生权力”。四种类说，如“政治、行政、学术、民主权力”。五种类说，如“政治、行政、学术、民主、咨询监督权力”。上述的“市场权力”并不完全属于大学内部的治理结构，它主要存在于和教师、学生、毕业生有关的需求关系交换之中。以下论述围绕学术、行政和政治三种类说开展，并加上愈加重要的学生权力。

2.1学术权力

按照约翰·范德格拉夫的观点，学术权力是分层级的，其中教授权力是最基层的，官僚以及行政的权力也是学术权力的一种。这种观点源于作者对7国教育体制的比较。周光礼的观点与其类似，他指出学术权力实质上是“大学的自治性行政权力”。我国学者对于学术权力的定义、运行、价值取向、层级、性质等展开了深入的研究。当今，受到客观环境的影响，有关学术权力异化的研究也有不少，由于篇幅限制，就不再展开论述。

2.2行政权力

行政权力即由“政府职能和相关行政系统产生的约束力和控制力”。大学是学术组织，“是控制高深知识和方法的社会机构”。当今大学的内部管理与外部环境的复杂化，使得大学需要更多的管理专业人员。这使行政权力在大学治理中所起的作用在逐步增强，对其他的权力形成了冲击，特别是学术权力。当前，对行政权力的研究集中在学术和行政二者的矛盾及这种矛盾带来的“学术权力行政化”“行政权力学术化”“学术权力的式微”“官僚化”“内部人控制”等问题上，其严重抑制了大学的发展活力。不少学者将政学矛盾问题归因于行政化，但也有部分学者认为“行政化”并不是我国当前大学治理中政学矛盾的症结所在。他们认为科层制及行政管理对大学而言是必要的，过度行政化导致的官僚化才是问题根本。

2.3政治权力

除了行政和学术这一研究的热点，不少学者也留意到行政权力和政治权力之间的矛盾。一般来讲，学者所讲的政治权力指的是来自我国大学领导系统中的党委权力。由于我国大学实行的是党委领导下的校长负责制，实际运作中容易产生摩擦和矛盾。孙天华从科层制理论出发，指出这种“双子权力系统”并不完全符合科层制的要求，容易产生较大的摩擦，有可能造成机构臃肿—人浮于事—效率低下的恶性循环，而解决这个问题需要“制度设计上的突破”。党政联席会议制度是我国高校内部政治权力参与的重要的治理实践，因此其是不少学者在对政治权力进行研究时的焦点。

2.4学生权力

当前，对学生权力的研究集中在学生参与方面。学生群体是否应参与大学的内部治理？参与的理由、渠道、层次和内容为何？这些一直是学者争论和研究的焦点。不同国家受其传统的影响，做法并不相同。我国传统上强调的是对学生的管理，如现有《普通高校学生管理条例》中并未有对学生权力的表述，未提及学生参与。出于对学生的主体地位以及治理的实践需要，不少学者支持学生参与，并指出当前学生参与渠道少，仅有的渠道也未能有效满足学生参与需要，并提出了相应举措。实际上，考虑到学生本身缺乏经验，且缺少参与治理的足够精力以及足够的阅历，其很难做出高质量且合理的决策，加之较弱的自我控制能力，其参与管理很难保障学校的质量和学校内部秩序的稳定，这是传统上反对学生参与的理由。除此之外，学生群体参与治理的途径以及学生应该享有的治理权力等也是研究热点。

3大学外部治理结构研究

大学自诞生起，便受到政府和社会的影响。如何明确自身定位，科学合理地处理与政府和社会的关系，社会和政府应该在大学的发展中起到何种作用……这些都是大学外部治理结构所要回答的问题。当然，也有研究者认为大学的外部关系另有其他，如万丽娟认为其应当是大学与企事业单位、其他大学和各级政府这三者的关系。不论如何划分，大学和政府的关系始终是大学外部治理结构的核心。大学的外部治理结构的主要理论依据是公民社会治理理论。

在我国，财政性的教育经费始终是绝大多数大学的重要经费来源，我国的大学受到政府的领导和规范，校政关系受到行政权力的影响，大学虽然拥有不小的学术行政自主权，但这种权力在实践中容易与政府权力重叠，使得大学发展丧失自身的自主权。因此，政府应该通过何种方式来合理分权、逐步扩大大学的自主办学权，同时界定清楚自身和大学的权力边界，实现对大学的合理宏观调控，是政学关系研究的重点。

校社关系也是大学外部治理结构的重要组成部分。社会为大学的发展提供了经费、市场、人力、土地等资源，影响着大学专业和学科的设置，相对应地，大学也应当承当起服务社会的功能，主要是服务地方经济社会发展的功能。“威斯康星思想”所强调的就是如此，即大学服务社会的功能。反之，大学为社会的有序运行提供了人才和知识，大学的科研工作在极大程度上又影响着社会的发展。就大学而言，如何正确看待、处理、维护和发展这种自身与社会之间的互动关系，并合理界定这种关系，事关自身的存在与发展，是极其重要的。我国学者对于大学与社会关系的探究并不多，主要集中在校社关系对大学发展的影响，大学应如何回应社会的需求或是增加与社会的互动以及如何调整与社会的关系等层面，体现出较强的实践导向性；不少研究是从其他研究领域引申而来的，专门探究二者关系的较少。前者如徐高明是在对课程改革的研究视角下提到了校社互动；后者主要体现在探索如何建立完善大学的治理结构，不少学者会提出诸如完善社会中介组织、发挥社会组织在教育评价等方面的作用、完善学术市场、引入市场力量、建立完善的校长遴选机制等从社会借力的措施。

4完善大学治理结构的措施

大学治理结构是环境的产物，我国当前的大学治理结构实质上是对我国以中央集权管理为特点的教育管理体制环境的反映。因此，我国的大学治理结构便带有两个显著的特征，一是行政权力影响巨大，二是独特的“行政、学术、政治”三元主导的权力结构。实际上，随着社会中介组织逐步成熟、市场力量不断壮大以及政府简政放权进一步推进，这些来自外部的影响正在推动我国大学治理结构不断变革，朝着适合我国社会环境、具有我国社会特色的完善的法人治理结构转变。

当前，高校在治理结构上存在的问题可总结为行政权力和学术权力之间的摩擦带来的问题，高校管理中权力集中的问题和内部共同治理的问题，以及大学章程制定和实施中的问题、治理实践中的其他问题。学者们给出的解决建议体现出一种从纵览全局的系统设计视角出发、以章程和法律规章建设为重要前提，以约束行政权力，调节政学、政校之间的矛盾，壮大学术和民主权力，促进高校内部权力的平衡与相互制约为落脚点，以引入市场力量、界定政府边界、发挥社会作用为重要举措的特点。具体的举措包括：加强相关法律法规建设，解决章程制定修改中的问题，发挥章程效力；进一步放权、推动自主办学、推进管办评分离、减少行政干预，完善宏观政策调控，转变管理方式；明确党政学边界，探索建立体现多元利益主体参与的决策机构；厘清行政和学术权力边界，强化行政组织的服务功能；推动权力重心下移，探索实行学院自治；从法律层面保障教职工代表大会、学生组织的合法权利，加大对决策和执行机构的监督力度；尊重学术自由，建立以学术为本位的基层学术组织等。

事实上，有学者指出，我国高校治理结构归根结底来自“制度安排”，有什么样的宏观教育体制，就会有什么样的学校内部体制。我国在大学治理领域进行过多次改革实践，因此也有学者从实践探索角度进行的经验总结，如许杰对《教育规划纲要》出台的前3年及5年的实施经验进行了总结；王一涛对《民办教育促进法》实施后的民办高校董事会的设置运行状况进行了研究总结，指出建立了完善的高校治理结构并不意味着就可以实现大学的飞跃式发展与进步。当然，也有学者从精神文化层面来考虑对策，如刘庆斌和刘爱生对大学治理中的文化模式进行探讨，顾建民强调要重视“组织文化建设”以及“领导力提升”等非结构性因素在大学治理中的作用。

5评价总结

当前，学术界对大学治理结构的研究有如下特点。

第一，当前的研究缺少对基本概念的划分和界定，如大学治理中的结构、模式、体系。朱家德认为大学治理模式是一种决策权配置，而这与大学治理结构的内涵实质上是一致的，是否可以认为治理结构和治理模式是同一概念？刘向东和陈英霞在对大学治理结构进行探讨时，提出了治理结构模式用以区分中、美、德三国大学的治理结构，但文中并未对治理结构模式与治理模式进行区分。管培俊指出良好的大学治理结构应当具有历史方位感，但对其进行论述时又提及了大学治理体系这一词。这些概念有无区别？原因是什么？这需要学者们进一步探究。

第二，对大学内部治理结构的研究较多，对大学外部治理结构的研究较少。大学外部治理结构中，对大学与政府的关系研究较多，对大学与社会关系的研究较少。笔者认为这可能受到传统上我国是一个强政府、弱社会的国家特点的影响。对大学与政府关系的研究也受制于我国当前政府行政管理改革，尤其是在教育行政方面的改革进展。此外，考虑到外部力量对大学的影响是通过对学校内部治理结构的影响来实现的，譬如设立新机构改革调整原有机构，就不难理解为何学者钟情于大学内部治理结构的研究。除此之外，因为国外大学普遍具有自治的传统，政府与大学的关系一直以来也较为明晰，所以国外对大学治理结构的研究主要集中于大学内部的治理结构，我国学者会受此影响，偏重内部治理的研究，这在通过比较视角进行大学治理结构研究的版块较为明显。

第三，研究热点分散，视角多样。热点主要分散在大学章程、学术权力、教授治校、教授治学、二级学院治理、去行政化、行政与学术矛盾、校长负责制、学生参与、政校关系、社会参与、董事会制度、民办高校以及高校人事制度等方面，而且研究视角和理论多样，主要有利益相关者理论视角、比较高等教育视角、委托代理理论视角、制度变迁理论视角、公民社会治理视角、人力资本所有权理论视角、消费者权益保护理论视角、组织冲突视角、嵌入理论和网络治理理论视角、激励相容理论视角以及复合共治理论视角。除此之外，就文章内容来说，还存在着理论探索类的较多、实证研究较少的情况。

总体而言，当前我国学者关于高校治理结构的研究取得了较为丰硕的成果，开拓了一些较为创新的视角，为正在进行的高校内部治理改革提供了理论上的指导，对正确界定高校与政府的关系、推进大学治理体系和治理能力现代化具有较大价值。但其中也存在着概念混乱、实证研究较少的问题，需要引起学者的重视。未来，学者需要在基础理论领域和难点问题上下功夫，如民办高校中的资产增值部分产权的界定、章程修订的程序、党委领导和校长责任的协调等。