张衡¹， 睦依凡²

(1.浙江师范大学田家炳教育科学研究院.浙江金华321004:

2.浙江大学教育学院.浙江杭州310000)

摘  要:大学内邵治理变革承载着调整政府与高校边界、激发高校创新活力、推进依法治校、落实教育综合改革、体现大学“中国特色”等现实诉求。概念内涵上，治理体系是以大学“善治”为目标，以大学精神彰显、活力激发、绩效提升为导向，以民主参与、协商共治为理念，以制度体系为保障的大学秩序体系;框架要素上，围绕权力、权利、利益形成的“结构体系”是治理体系的抽象本质，“价值—制度—行动”体系是实质内容;治理体系的功能影响体现在价值体系、制度体系、行动体系等诸多方面。大学内部治理体系的构建需遵循以下原则:体现中国特色、尊重大学规律、兼顾开放性与耦合性、追求有效治理、平衡稳定性与动态适应性等。大学内部治理体系构建的策略路径需理顺内外邵治理关系、完善运行规程、优化资源配置、涵养治理文化。

关键词:大学内邵治理体系;现实诉求;体系构建

“双一流”建设启动后，学界围绕“如何建”的命题，进行了不同层面的探索。侧重外显指标代表着一种建设方向，如关注学科排名、人才引进、国际化指标等。但这一思路客观上诱发了诸多短期行为，如“帽子”满天飞、人才大战等，为各界所垢病。强调深层次的制度内涵，探讨一流大学建设的制度逻辑，完善大学内部治理体系，体现了另一种探索思路。事实上，学界对大学内部治理的关注已颇有时日，现阶段又有何新要求?大学内部治理体系的内涵、要素、功能是什么?其构建原则、路径策略何在?上述问题事关大学内部治理变革的成败，迫切需要进一步对其做出学理回应。

一、完善大学治理体系:历史变迁与现实诉求

从制度变迁角度出发，我国大学内部管理体制改革肇始于1979年底苏步青等校长的呼吁。政府由此开始审视政校关系，大致确立了高校体制改革的方向，体现在1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》、1986年《高等教育管理职责暂行规定》中“简政放权、扩大高校自主权”等相关要求上。此后，1993年《中国教育改革和发展纲要》进一步强调了政府的宏观管理，1998年《中华人民共和国高等教育法》以立法形式明确了高校的七项自主权。但由于高等教育管理体制改革的转向，从之前的“简政放权，转变职能”偏移到“两级管理、条块结合”的布局结构调整，从解决政府对高校“管什么”“如何管”的问题转到解决“由谁管”(由哪一级政府管)的问题，加之国家“拉力”、学校“动力”、社会“推力”的缺乏，改革总体处于等待状态田。尽管如此，大学内部治理仍然取得了一些突破，包括大学领导体制的基本定型、学术委员会制度的确立、院长负责制的施行、党政联席会制度的设立;等等。

2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》吹响了“完善内部治理结构”的号角。北京大学等26所部属高校被确立为国家教育体制改革试点单位，围绕“完善高等学校内部治理结构”进行探索。2011年《高等学校章程制定暂行办法》提出要“依法完善内部法人治理结构”“科学设计学校的内部治理结构和组织框架”等。2013年，党的十八届三中全会公报将推进国家治理体系和治理能力的现代化作为全面深化改革的总目标，会议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》在第12条明确提出要“完善学校内部治理结构”。

如果说上述尚是原则性要求，那么2012年国家教育体制改革领导小组办公室专门下发《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》则明确了“完善高校内部治理结构”的方向。2015年的《关于深人推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》、2017年的《教育部等五部门关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》无疑体现了政府部门对变革的“推动力”。同时期，《学校教职工代表大会规定》《高等学校学术委员会规程》《普通高等学校理事会规程(试行)》《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》相继出台。“双一流”建设启动后，《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法(暂行)》强调“要完善内部治理结构，形成调动各方积极参与的长效建设机制”。《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》强调要“规范高校内部治理体系，推进管理重心下移”。

从原则性提出“完善治理结构”要求，到组织试点，再到上升至国家治理现代化高度，结合政府与高校边界重构(管办评分离、简政放权)，以章程建设为突破口推进实施，出台实施规程，将“完善内部治理结构”与“双一流”建设结合，“完善大学内部治理结构”的重要性已经不言而喻。从深层次看，完善大学内部治理结构更是在回应新时期的诸多新要求、新挑战，总体而言，涉及以下几个方面。

一是顺应我国现代国家建构的趋向，应对国家与社会关系的重构、政府与高校边界的调整。对政府而言，是职能转变、简政放权;对高校来说，是形成责任意识、提升治理能力。从治理架构上看，这是回应权力结构不均衡，走出一元行政化治理，尊重资源配置的市场机制，解决对外部缺乏开放性和回应性等问题。同时，这也是旨在探索权力“下放后”，高校能否“接得住”，是否会产生秩序紊乱，能否真正走出“放乱收死”的历史怪圈。二是基于创新驱动发展战略，以治理创新营造高校创新生态环境，激发创新活力，提升创新水平。大学的治理创新要结合高校创新能力提升计划("2011计划”)、“双一流”建设等的要求，关注纵、横向权力结构重构，如“重心下移”、校院间的权力边界调整等，通过创新型大学建设，重塑与外部社会的关系格局等。三是根据“依法治国”要求，全面推进依法治校。大学内部治理可通过建立系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，形成规范化、程序化制度机制，解决“因人而异”“朝令夕改”“头痛医头、脚痛医脚”“一事一议”等主观、随意、“制度化”程度不高的问题。四是以教育综合改革推进“教育现代化”，即从治理现代化人手，通过现代大学制度建设，特别是治理结构体系的完善，解决教育改革进人“深水区”“攻坚期”后单项或局部改革效果不佳等问题。五是围绕“扎根中国大地办大学”要求，通过大学治理体系承载“中国特色”，既体现多元共治普遍性特征又具“在地性”。这关系着我们能否走出“结构化凝视”误区，即西方大学代表着标准，而我国大学则被视为有待矫正的偏差。这也意味着能否规避以下问题—忽略西方独特发展历史，无视本国大学发展阶段性，止步于非此即彼、二元对立、脱离中国实际的争论，或盲目“嫁接”“接轨”，从而丧失自身主体性。

二、大学内部治理体系:概念内涵、框架要素、功能影响

自“国家治理体系和治理能力现代化”提出之后，国家治理体系在国内一度是以系统论方法被理解和使用的。如有学者认为国家治理体系涵盖政府治理、市场治理和社会治理三个次级体系，是以目标体系为追求，以制度体系为支撑，以价值体系为基础的结构性功能系统困;或认为国家治理体系的抽象本质是利益、权力和权利关系以及结构体系，现实内容是一个涵盖制度体系、行动体系和价值体系的功能系统困。从宏观上位层级的国家治理体系下移至教育领域微观治理单元，人们对于大学治理体系的内涵又该如何理解?其涵盖哪些要素，有何功能影响?

(一)概念内涵

对于大学治理体系的内涵理解，一种思路是探讨其与相关概念的异同或关系。例如有学者认为内部管理体制与大学治理体系表现为“善政”与“善治”的分野:价值追求上，前者偏重管理效率，而后者则关注学术组织的整体效能;功能作用上，前者强调大学正式制度约束体系的建立和运行，后者同时关注非正式制度。

在与现代大学制度的关系上，史静寰教授指出:以大学治理体系所支撑的大学组织制度与运行机制是现代大学制度的“骨架”川。大学内部治理体系涵盖责任划分明确的组织结构，能够衡量管理绩效的制度体系，科学、合理、高效的运行机制。现代大学制度(因变量)须在大学内部治理的运行规则下，通过改革大学组织结构、管理制度、运行机制等关键自变量来构建。

关于大学治理体系与大学治理能力的关系，一般认为两者是结构与功能关系，具体体现为骨骼与血肉的关系，前者是载体，是后者发挥作用的前提和基础口；后者是前者的外显，是前者功能的实现。大学治理能力的现代化有赖于大学治理环境的改观与大学治理体系的完善。

大学治理体系的概念界定角度如下。一是治理要素论，其论述角度涵盖大学治理的主体、机制、结构、内容等;二是结构论，持结构论者认为大学内部治理体系就是大学治理结构，主要是对高校内不同性质权力予以架构;三是制度论，持制度论者认为大学内部治理体系是一整套治理大学的制度体系，各种体制机制、规章制度，以及相关制度形成的治理框架，包括对治理主体、治理领域、治理方式、治理功能、治理过程的全面界定和规范等。大学内部治理体系是利益相关方有效参与大学重大事务决策的制度体系，包括大学治理结构—“谁参与”(治理主体)、“参与什么”(权责划分)和“参与多少”(权力比重)，大学治理过程—“如何治理”(方式方法、手段与程序)，以及大学治理文化—“在什么样的文化背景下开展治理行动”等多层面的体制、机制和制度安排。

总体而言，上述研究不无启发价值，但不同程度上都对研究对象缺乏观照，未能顾及“大学治理”独特性的问题，如将大学换成别的机构，此类定义似乎同样适用。鉴于此，文章尝试将大学治理体系定义为:以大学“善治”为目标，以大学精神彰显、活力激发、绩效提升为导向，以民主参与、协商共治为理念，以制度体系为保障的大学秩序体系。该定义舍弃了要素铺陈式的定义方式，紧扣其质的规定性—秩序体系，同时强调了其目标(善治)、理念，更指出了其功能价值—彰显大学规律、提供运行秩序、提升办学效益等，兼顾了大学治理的独特性。

(二)框架要素

对于大学治理体系的常见划分是区分外部治理体系与内部治理体系、宏观层面治理与微观层面治理。如有学者认为外部治理体系涉及政府、大学、社会三大主体的协调互动，内部治理体系则关注大学内部权力运行的规范;宏观层面是“政府宏观管理、市场适度调节、社会广泛参与、学校依法自主办学”，微观层面是“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”。

体系化角度的剖析包括将大学治理体系视为由价值体系(导向)、结构体系(基础)、制度体系(根本)、运行体系(保障)等构成的有机系统。与此类似的是，有研究者指出高校治理体系包括两大维度:纵向包含价值体系、制度体系和实践体系，横向包括治理主体、治理机制、治理内容等。高校治理体系就是以制度为核心，涵盖价值理念、行为方式、主体构成及治理内容等要素在内的治理系统。系统化建构还包括民主决策系统(以党委为核心)、执行系统(权责明确、协调有力)、学术系统(主体自律、包容规范)、社会参与系统(分工协作、各尽其能)、法律规制系统(边界清晰、监督问责)的设计，以期实现系统治理、协同治理。

对于大学内部治理体系，相关研究者或认为其包括“什么是治理、由谁治理、如何治理和治理得怎样”，即由治理主体、机制、内容和效果四要素构成的制度及运行系统，体系内容包括治理理念的现代化、治理主体的多元化、治理机制的科学化、治理过程的法治化;或强调其包括大学治理结构、过程、文化，认为构成要素至少涵盖治理主体(个体与组织)、治理边界、治理权重、治理方式、治理手段、行动程序与相关文化生态等核心要素。

值得一提的是，李立国教授区分了“权力”与“权利”、治理主体的集体与个人。他认为权力关系主要体现在组织层面，而权利则主要体现在个体层面;集体层面包括学术权力主体、行政权力主体，个体层面主要为个体权利主体。这实际上是对强调组织层面权力架构而忽略个体(教职工、学生)法定权利的一种纠偏。在大学内部治理体系的建构上，甘晖的研究弥补了这一缺陷。他将大学内部治理体系分为横向体系与纵向体系:横向体系构建主要解决权力分散及权力制衡问题;纵向体系包括“学校一院系”体系构建和“组织一个体”体系构建两类，前者侧重构建以院系为主体的治理结构，后者即是解决“组织凌驾于个体之上”的问题，从而构建尊重个体特点并维护个人自由的治理结构。

综上可发现，针对大学内部治理体系的框架要素，虽然相关研究存在交集，但并未取得较为一致的认识。鉴于围绕权力、权利、利益形成的“结构体系”是治理体系的抽象本质，而“价值一制度—行动”体系是治理体系的实质内容，由此形成大学内部治理体系框架要素图。

该框架中，价值体系融合了大学理念与治理理念，既突出了对学术组织运行规律的尊重，同时也有利于形成保障治理效力的文化氛围。制度体系既是组织体系又是规则体系，包括“谁参与”(主体)、“参与什么”(内容)、“如何参与”(方式)等，侧重对内、外共治的规范设计，涵盖党政权力(党委会、校长办公会)、学术权力(学术委员会等)、师生(教职工代表大学、学生代表大学)、社会力量(董事会、理事会)等参与主体。行动体系的重点是治理方式、治理手段、行动程序等，通过权界/权重配置、机制建设(议事决策、监督问责、保障救济等)来体现不同权力主体、组织权力与个体权利的互动关系。结构体系作为治理体系的抽象本质，意在强调组织层面权力的分散制约、协同联动，特别是相关权力(如学术权力)的彰显，同时也包含个体权利(教职工、学生)的保障。

   (三)功能影响

治理体系的重要性主要在于其关系到大学能否运转有序。那么，它是如何发挥作用的，影响途径有哪些?对于此问题的回答还是要从框架要素人手，以把握大学内部治理体系的功能影响。       首先是价值体系。不同的价值定位影响着大学内部治理体系的构建方向和实践路径。治理文化从深层面夯实着大学治理的根基。例如协商参与、多元共治、分权制约、权责对等、民主监督等理念精神，是现代大学治理与传统行政化一元管制的显著区别;办学自主、学术自由、教授治学等营造了支撑学术发展的服务型文化而非管制型文化，体现了对大学治理规律的尊重。其次是制度体系。大学治理提供的诸多规范，既明确了发展目标，便于凝聚共识，以确保局部利益服从于学校全局利益;同时也为多元行动者治理参与提供了稳定、可预期的行为模式。这无疑有利于降低交易成本、消减执行阻滞、提升治理效力。最后是行动体系。“徒善不足以为政，徒法不足以自行”，即便是好的理念、制度也需要通过相应运行机制予以保障。如决策权配置方面，学术委员会的权力到底是“决定”还是“审议”抑或是“审定”?“分权”与“治理能力”“自律”“制约”如何协调才可以避免出现“圈子利益”和“内部分肥”?如何规避组织权力(行政权力、学术权力等)对个体权利的侵害，使教职工或学生权利有申诉救济渠道?对于违规行为如何问责?概括而言，行动体系从运行层面关系到相关价值、目标会不会置换变异，不同主体能否形成良性互动关系。

三、大学内部治理体系构建:原则与策略

     世界银行报告《迎接世界级大学建设的挑战》将“良好治理”、“人才汇集”与“充足资源”视为建设世界一流大学的三大前提条件。大学治理体系是教育治理体系现代化、国家治理体系现代化的重要组成部分。那么，完善大学治理体系应遵循什么原则，路径策略何在?

   (一)构建原则

     大学内部治理体系构建事关大学综合改革成败，为此，必须做好顶层设计。总体而言，大学内部治理体系构建过程中要考虑国家语境、学术组织特性，提升新变革与老传统的粘合力，处理好稳定体系框架与变革现实的张力，以大学“善治”为旨归，增强治理的有效性。

    1.体现中国特色。大学治理体系是国家治理体系的一部分，就此而言，大学体系构建难以“脱域”，须在国家治理的逻辑框架下思考。如美国大学治理结构正是美国宪法体制的写照，高等教育结构复制了美国政治联邦主义的多元治理结构，政府(干预)、大学(自治)及中介组织(监督)间形成了一种权力制衡机制。

      就中国目前而言，新的时代命题可能还在于“权力制约如何与集权体制相结合”，而“弱国家一强社会”则与现阶段的现实相去甚远。具体到高等教育领域，有研究者认为通过国家驱动、国家监督控制模式提供发展动力，体现了高等教育的“儒家模式”。大学接受和响应政府政策干预是产生“中国式大学”的重要因素。这与“扎根中国大地办大学”、体现“中国特色”等也刚好吻合。换言之，走出传统与现代的二元对立，认识到传统的生命力、持续性，避免忽视改革的阶段性、渐进性，也是社会科学研究强调“时序与时机”(时间因素)的要义所在。

    2.尊重大学规律。传统集权管理方式下，后发外生型国家的“赶超跨越”发展模式导致中国大学发展过程中出现“脱序”问题，即仅偏重浅层器物层面而忽视深层制度、思想行为仁，致使大学长期处于一种“不成熟”状态。权力下放正是发挥大学主体性、激发内生动力，使大学真正成为大学的积极变革。毕竟，大学治理的独特性首先体现在大学作为学术文化机构的组织特性上。治理体系构建除了反映不同国家独特的环境差异外，更要呈现共性，遵循大学发展的一般规律。

    “管办评”分离、“放管服”改革，以及推进“理事会”“董事会”规程建设，是在着手重构大学外部治理关系，以消除相关弊病，如政府把高校视为附属机构，单向度线性规制，社会方面参与不够等。政府要发挥间接引导、宏观调控作用，同时也要为行业、社会组织等中介机构参与监督办学提供指引。在内部治理方面，加强学术委员会在学术事务中的作用是进一步凸显学术权力;完善教职工代表大会、学生代表大会等规章则是强化高校内部的民主参与、监督制约。

总体而言，探索方向应与回归学术组织本原，尊重历史沉淀下来的大学理念精神，按现代大学制度要求办学等相一致。我国要通过落实大学办学主体地位，重建主体性、培育自律性，使大学按自身规律去治校，确保其使命、职能的实现。

    3.兼顾开放性与藕合性。我国在社会参与大学治理方面长期赢弱，正因缺少中介机构的“缓冲”，大学面向政府办学产生了系列问题。为此，我国必须完善社会参与的渠道、机制，提高大学面向市场争取外部办学资源的能力，同时解决决策权配置、监督问责等一系列问题;除反映社会需求外，还要防范“学术资本主义”，最终形成学校、社会良性互动关系。

      在内部治理方面，我国同样需要贯彻开放性原则。这具体体现在确保权力边界清晰、权责明确、权力行使的透明性、监督问责的回馈性等方面。目前相关高校着力推行的“权责清单”制度，即是在尝试解决信息不对称、权责不对等、权界模糊等问题。总的来说，这在增强权力行使的可操作性和透明度，防范越位、错位、推诿扯皮等方面效果明显。

强调开放性，自然蕴含着大学协同治理中的藕合性问题。这包括内、外部治理能否形成良性互动关系，涉及政府、社会与高校关系的处理，如放权与自律、监管与自治的平衡等。内部治理方面的党政权力与学术权力、校院集权分权结构、组织权力与个体权利间的藕合程度等，关涉大学治理体系能否形成均衡结构关系，是否具备整体调适能力，进而影响着治理成效。

    4.追求有效治理。完善治理体系应使高校治理趋于优化。多元参与、协商共治从形式结构上解决了大学治理的民主性、合法性问题。但客观上，多元共治的分权结构确实可能会进一步加大高校整体协调的难度，甚至产生功能过度分化、本位主义、短期行为等治理“碎片化”风险。因此，高校在完善大学内部治理结构的过程中要注意治理成本的问题，毕竟，管理低效与善治格格不入，效率是大学善治必需依赖的起始目标。

      学界相关研究已认识到治理结构的有限性，开始超越结构主义。已有研究开始剖析大学“微观政治”环境，关注治理过程，辨析非结构性因素—人际关系、信任沟通、公共理性、领导力、组织文化等的影响，体现了对大学治理效力认识的不断深化。这不是否定大学治理制度体系完善的必要性，而是同时强调“文化治理”的重要性，因为这与大学学术组织的特性密不可分。

       事实上，大学治理体系的成效检验，不在治理结构机制、制度设计多么完美，而主要在于治理过程中主体关系的彰显、人的主动性的调动、大学预设目标与价值追求的实现[18]概括而言，治理体系更重要的向度主要在于服务大学治理效力的提升，以及“善治”的实现。

    5.平衡稳定性与动态适应性。大学治理体系，特别是其中的制度体系、行动体系具有消减不确定性，提供稳定、可预期行为规范的功效。一定程度上，它是对大学既往诸多不规范、“碎片化”治理弊病的纠正。因此，稳定性是治理体系应遵循的重要原则。

       需注意的是，大学治理体系的生命力更体现在其对大学发展适应性的满足水平上。特别是大学治理体系是国家治理体系的次级系统，国家治理体系的现代化是一个没有终点、不断完善的过程。就现实而言，变革时期各方面尚未定型，不确定的必然性，制度建构的有限理性，皆说明治理体系构建必须放弃“理性自负”—完美主义、务求精致，以使大学运行“理性”可期。

       因此，我们也应认识到“非正式治理”的灵活性，以及原则性的表述、制度的模糊为非正式制度作用发挥、治理创新预留“策略空间”的现实合理性。现实中，大学章程执行中的问题一定程度上也与此有关，这在对国内相关一流大学建设高校校长的访谈中得到了印证。与西方大学办学过程中各方面已基本稳定、制度环境相对有序相比，我国大学总体尚处于变革时期，各方面皆具有很大的差异性。相应地，在治理运行方面，我们要特别防范“南橘北积”问题，如刻意追求形式规范，简单地将天平偏向“形式有效”而背离“实质有效”，等。概言之，对于大学治理体系，动态适应性也是需要考虑的重要原则。为此，我们必须从“一统体系安排与有效治理的矛盾”“有效性与合法性的关系”等高度来统筹大学治理体系。

    (二)构建策略

      在构建途径方面，学界与高校围绕大学内部治理体系开展了诸多探索，涵盖权力结构配置、议事决策制度完善等。但总体而言，这些探索尚不够系统完善。文章尝试提出一些思路建议，涉及外部保障、制度规范、资源配置、治理文化等，以期能为我国大学内部治理体系的完善提供启示。

    1.理顺内外关系，保障内部治理。研究逻辑上可将大学治理拆分为大学内、外部治理，但现实运行中，两者嵌套配合密不可分。大学内部治理并非运行于真空环境，不能回避外部治理对内部产生的影响。内部治理体系的协调运转需要一个良性的外部治理环境，这对政府、社会参与大学治理提出了新的变革诉求。

       为避免大学治理出现“工具理性”碾压“价值理性”的情况，除消除政府过多行政干预之外，为大学治理提供合理运行空间也是政府的职责。例如近年来，高校科技工作者基于项目申报、成果保护，成立产业转化公司，但因科研经费使用方面的制度而掣肘，因账目往来(即便仅用于研发，并未参与分红)而身陷图图已非个案，这一问题已远非高校自身所能解决。此外，在从“面向政府办学”到“面向社会办学”转变过程中，在社会参与方面，在发挥市场配置资源决定性作用的同时，防范“学术资本主义”对大学治理的栽害更是迫在眉睫。

      概言之，“有形之手”(政府)、“无形之手”(市场)、“自律之手”(大学)如何携手共进，是新的时代命题。其中，政府与高校关系的处理是关键，不妨通过权责清单制度，对属于大学自主办学事项的，为政府权力划红线—“不越位”;同时，落实发展保障职责，防止“缺位”“不作为”现象的发生。

    2.厘清权限职责，完善运行规程。常见的权力结构划分方式包括:党政权力、学术权力、民主权力，或者围绕权力运行的决策权、执行权、监督权。我们不能忽视对相对于组织权力(集体层面)的个体权利(个体层面)的保障。“双一流”建设对大学主体的创新活力提出了很高的要求，个体权利被相关组织权力遮蔽的现象，如近期武汉大学“非升即走”首聘期合格率只有3 %、博士控诉贵州高校事件等，我们必须认真对待。

       对于组织层面权力，厘清权责是确保相关权力良性运行的必要前提。权责清单制度同样适用于高校内部权力配置及运行，有利于保障学术权力，或降低管理重心，激发学院等基层组织潜能，但需注意相关权力的交织性、互补性。笼统地倡导权力间的“边界清晰”、简单的权力“二元对立”观—如党政权力侵蚀学术权力，无益于问题的解决，重要的是要探明权力交织下的权力运行机制，如区分哪些事项“行政权力为主，学术权力为辅”，哪些事项“学术权力为主，行政权力为辅”。大学内部治理要按照权责对等原则确立权力比重，在围绕决策权配置的治理方式、手段、程序等方面下功夫。

        例如在“校领导退出学术委员会”问题上，“退出”是否必然就好—相关学术决策在后期执行过程中是否利于得到行政力量的保障?学术决策如何避免“圈子利益”，如何防范“利益寡头”(大学院利益独占，小学院发展受阻)，如何体现学校整体发展思路?此外，学术委员会决策中的“票决制”(多数决)是否科学?如果是彰显学术权力，那么如何体现学术性事务决策的“胜任力”“专业性”?再如纵向分权治理，学部究竟是作为实体还是虚体更为合适?治理成本及效率如何?其增加了管理层级还是削减了学院行政事务?治理重心下移、分权赋权形势下，哪些权项可以下放?下放比例应为多少?各个学院是统一步调，还是基于相关学院治理能力实行差异化分权?总体而言，高校协商共治的制度化水平尚待大力提升，制度体系完善还有很长的路要走。

    3.优化资源配置，增强发展动力。大学发展需要办学资源，有了资源，大学该如何配置就成为重大治理课题。资源涉及财力资源、物质资源、人力资源、价值资源等多个方面。

       办学资源在过去一度紧张，发展到今天有所改观，却也在不同程度上出现了错误配置和浪费现象。在物质资源方面，校园、实验室、图书馆空置现象不能回避。在人力资源方面，广受垢病的“填表教授”“报销教授”现象除了反映行政服务文化缺失外，更暴露出人员编制总量控制，“教研人员与教辅人员比”失当问题，其背后实际上是人力资源配置问题。在财力资源方面，我国内地多以行政化方式配置，如“生均拨款”。对比而言，香港地区多采用的是竞争性拨款方式。如香港地区高校主要向第三方机构—大学教育资助委员会(University Grants Committee)、香港研究资助局(HK Research Grants Council)申请，外部资源争取的多寡完全看高校教学质量、学术项目书的申报质量。大学内部资源配置也是如此。以香港科技大学为例，年度政府资助经费只有22亿多人民币，研发经费5. 67亿人民币，这与内地部分高校相比可谓天壤之别。但对比其国际办学声誉，该校资源利用效率之高可见一斑，这与内地高校“撒胡椒面”平均主义作风可谓大相径庭。价值资源涉及配置重心该置于何处?例如资源是按“大机关，小院系”还是“大院系，小机关”配置，这就涉及校院纵向权责划分。

       资源配置问题深刻地影响着院系、学科的发展，教研人员的创新活力，大学的办学效益。面对传统配置机制相对僵化、资源使用效率整体偏低、办学活力不足等问题，确保责、权、利统一，完善资源使用监管及绩效评估机制，提升资源利用效益，激发人员活力应是未来关注的方向。

    4.涵养治理文化，夯实治理根基。大学治理体系中，“看得见”“摸得着”的是规则的制度体系、行动体系，也因此导致人们较为重视治理结构的制度安排，而忽略治理文化。其造成的结果是，或由于外界压力干扰，或因为校内制度之间“打架”，造成治理失灵。因此，卡普兰(Gabriel  E. Kap-lan)指出，“大学绩效，一个校园特别的文化状况可能胜过结构安排”，威廉·蒂尔尼(William G. Tierney)甚至提出了大学治理的文化模式，他认为大学治理结构、过程存在于组织文化中，大学治理是符号化和解释的过程，治理变革和绩效提升，不在于设计出多么精良的治理制度，而在于大学参与者能够有效解释大学文化。

       在内涵方面，大学治理文化包括协商思想、共治理念、法治思维、办学自主、学术自由、廉政文化、服务文化等内容，并表征在大学精神文化、制度文化、行为文化等方面。例如华东师范大学尝试推出院系财务秘书制度，旨在让老师有更多精力投人教研工作。此项制度安排即是从大学本性、规律出发构建制度的创新探索，体现出行政服务学术的文化意涵。再如贵州大学的章程规定可邀请学生代表列席校长办公会，北京大学学术委员会专门设立了学生委员等。这都体现了对个体权利的尊重，以及开放共治理念等。

       除了组织层面的制度文化外，文化最终体现在人的交往行动中。大学处于一种“微观政治”环境之中，有着不同的校院关系文化、院系文化、干群/师生/员工文化。如何营造信任、沟通的行为文化，一定程度上反映着创新的心态氛围，关涉能否摆脱“内耗”、确保组织目标的达成。概言之，在治理主体、权界、方式之外，我们更应从观念、制度和行为多个层面涵养大学治理文化生态，发挥文化的整合驱动力，以文化认同保障大学治理的良性运转。